罗浩轩 郑晔：China-US Trade Conflicts下我国农业产业安全深层次困境及破解思路【转】

*由于不可抗拒的原因，对原文有删减、替代，敬请谅解

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摘    要：2018年3月以来,China-US Trade Conflicts不断升级。面对美方贸易制裁, 我国采取了包括对大豆等农产品加征关税的反制措施, 却也暴露了农业产业安全面临的深层次困境:一是我国作为最大农产品进口国具有“大国效应”和贸易依赖, 陷入了“贸易困境”;二是我国农产品价格与国际农产品价格“倒挂”, 形成了“价格困境”;三是我国农业补贴政策受内外条件制约而面临“补贴困境”;四是在经济全球化趋势下我国农业产业该如何与国际市场接轨的“全球化困境”。美国贸易保护主义行径不应动摇我国捍卫经济全球化的决心, 未来我国农业产业只能是更深度参与农业资源全球配置。基于此, 我们提出“口粮自给, 休养生息, 因粮于敌, Da Quan 在握”的十六字破解方针, 即将国内有限农业资源集中于口粮生产、建立和完善休耕制度、发展海外屯田、着重培育本国农业综合企业和建立具有国际影响力的农产品交易中心。

关键词：China-US Trade Conflicts; 大国效应; 农业产业安全; 农产品价格; 经济全球化;

一、引言

......(删除)......从我国加税的进口商品清单来看, 大部分涉及美国农产品。尽管这是我国在不得不维护国家经济利益安全基础上采取的反制举措, 但也暴露了我国农业产业安全长期以来面临的深层次困境。

农业产业安全是指一个国家的农业部门在经受各种外部冲击时, 能够基本不受威胁、干扰和破坏而正常运行的状态。农业产业安全是国家经济安全的重要组成部分, 是保障国家粮食安全和农产品有效供给的应有之义。随着我国深度融入世界经济体系, 农业部门与国际市场联系日趋紧密, 各类外部冲击对我国农业产业安全产生了很大影响。实践的发展带来了理论的需求, 近年来关于国际化背景下我国农业产业安全的相关研究日益增多。宋伟良和方梦佳 (2013) 总结了农业发达国家成功的产业安全防范体系[1]。万宝瑞 (2015) 认为, 大宗农产品内外价差扩大、关税Fa Huo Qian作用削弱、进口对国内产业影响加深等原因给我国农业产业安全带来了新挑战[2]。田青和王章华 (2015) 从农业国际化背景出发研究了发展中国家农业产业安全问题, 提出我国应该提高产业竞争力、加大对农业内资企业扶持和建立国际合作机制的对策[3]。崔卫杰 (2015) 分析了在开放形势下我国农业产业安全的问题, 提出我国应该树立“大农业安全观”。由于我国农业产业安全面临的外部威胁主要是以国际农产品价格波动为媒介的, 一些学者开始探讨国际农产品价格机制与我国农业产业安全的关系[4]。方晨靓和顾国达 (2012) 从非对称性视角切入, 研究了农产品价格波动的国际传导机制[5]。刘萍和柯杨敏 (2016) 引入了空间模型, 分析了国际农产品价格对中国通货膨胀的传递效应[6]。彭白桦 (2016) 研究了国际市场影响对国内农产品市场价格的波动影响, 系统分析了国内农产品市场价格波动的短周期和长周期特征[7]。杨静和赵军华 (2017) 对近10年国际农产品市场价格的波动进行了分析, 并提出了对未来发展的预期[8]。上述研究深化了人们对农业产业安全的系统性认识, 在一定程度上廓清了外部冲击对我国农业产业安全的影响, 为进一步探索提供了良好的基础。

现有研究表明, 我国农业产业安全的外部环境是很不理想的, 在面对各类外部冲击时常常很被动, 甚至束手无策。例如, 在China-US Trade Conflicts下, 为了减少对美国廉价大豆的依赖, 我国只拿出了“补贴力度加大”的办法。这一做法不仅不符合WTO的基本规则, 也与我国农业比较优势背道而驰。如果China-US关系出现了缓和, 大豆关税降低, 这样的应急补贴政策必然会面临是否继续的难题。China-US Trade Conflicts进一步暴露了我国农业产业安全在农产品进口、农产品价格、农业补贴和国际市场开放等方面的结构化困境。而要破解这些困境, 仅仅从我国农业自身的生产能力出发是不够的, 必须突破以往思维局限, 从经济全球化的高度进行战略布局。

二、最大农产品进口国地位与我国农业产业安全面临的“贸易困境”

我国人口众多、经济体量巨大, 农产品市场需求旺盛。图1显示了2000—2015年我国稻谷、小麦、玉米和大豆进口量和进口额, 图左边纵坐标为进口量, 右边纵坐标为进口额。从图1可以观察到, 四种作物的进口量和进口额十几年以来一直呈快速增长趋势。稻谷、小麦、玉米的进口量和进口额在2011年有一个很大幅度的跃升。也就是自2011年起, 我国农产品进口总额就超过了美国, 成为全球最大的农产品进口国。最大农产品进口国的地位并未赋予我国国际农产品定价权, 相反, 这一状况凸显了我国事实上存在的“大国效应”和对进口国的贸易依赖, 使我国农业产业在一定程度上陷入“贸易困境”。

图1 2000—2015年中国主要作物进口量和进口额

资料来源:根据历年《中国农村统计年鉴》的数据整理

与小经济体不同, “大国效应”突出表现为, 一个大经济体对某类产品的进出口量变化和关税等贸易政策变动会对国际市场该产品及其相关产品的价格产生影响, 这种影响又将通过商品的价格和生产成本波动传导到该经济体自身。近年来, 不断攀升的农产品进口使我国“大国效应”日趋明显:当我国对某一农产品需求量增加, 国际市场上该农产品价格就会大幅上涨;反之, 当我国向国际市场上出口某一农产品时, 该农产品的国际市场价格则大幅度下降。例如, 我国在棉花贸易中经常出现的“贱卖贵买”的特征。在此次China-US Trade Conflicts中, 如果我国对美国出口的大豆等农产品加税措施如期实施, 必定会减少国际市场上农产品需求, 从而引发新一轮国际农产品价格下跌。从国内情况来看, 这一状况会加剧我国农产品价格与国际农产品价格的“倒挂”问题。

由于土地资源稀缺, 我国不得不大量进口包括大豆、棉花和小麦在内的很多在生产上不具备比较优势的土地密集型农产品。以大豆为例, 我国本来是大豆的原产地, 但现在大豆进口总量超过了世界的60%, 目前我国国内大豆生产已经完全萎缩了, 高度依赖来自美国、巴西等国的进口大豆, 严重威胁了我国农业产业安全。在此次Trade Conflicts中, 美国对我国的大豆销售量同比出现了下降。有报道指出, 南北方贸易商已经反映大豆供给出现一定的困难[9]。为了替代进口大豆, 2018年我国开始实施大豆生产者补贴。这一措施旨在引致农业种植业结构调整, 但势必会给本来就紧张的耕地资源利用状况带来压力, 挤占玉米或水稻的种植空间。可以预期, 如果现有情况未能得到转变, 或者China-US Trade Conflicts越演越烈, 大豆价格无疑会出现走高态势, 并最终反映到豆油加工、畜牧业等下游市场。

三、美国农产品价格低廉与我国农业产业安全面临的“价格困境”

自2012年以来, 由于全球经济增长乏力, 与农业生产成本有关的化石能源价格大幅下降, 带动了农产品价格大幅下调。同时, 油价下跌还导致国际海运价格暴跌, 从而使农产品价格波动的重要变量———运输价格暴跌。由于油价价格过低, 生物燃料对化石燃料替代的热潮也逐渐褪去, 诸如玉米、油菜籽等农产品回到国际市场中, 其均衡价格进一步下降。此外, 俄罗斯等国家的农产品出口强势上扬, 拉低了国际市场上农产品价格。更为严重的外部冲击来自人民币汇率的总体上升。我国在2012年以后加快了人民币汇率改革的步伐, 2016年的汇率与2005年相比上升了25%, 这意味着以美元计价的国际农产品价格直接下降了25%。与国际农产品价格大幅下降相对应的, 是国内在农产品价格支持政策等因素影响下农产品价格高企的问题。国际国内农产品特别是粮食作物的价格的“倒挂”, 形成了我国农业产业的“价格困境”。

美国是世界上最大的农产品出口国, 其农产品价格对国际市场价格有举足轻重的作用。由于生产成本、农业补贴等因素, 美国农产品价格长期都保持在较低水平, 是国际农产品价格低廉的主要推手。图2是2009—2014年China-US主要粮食作物生产成本与出售价格对比。从平均售价来看, 我国除水稻这一劳动密集型作物以外, 其他作物的平均售价都大幅高于美国平均售价。图2显示, 2012年以后, 美国小麦、玉米、大豆三种粮食作物的出售价格都出现了较大幅度下降。其中, 小麦、玉米的出售价格跌至生产成本以下, 大豆接近生产成本。美国粮食售价和成本的“倒挂”现象, 无疑与该国高额的农业补贴政策有关。

图2 2009—2014年China-US主要粮食作物生产成本与出售价格对比

资料来源:中国农产品成本收益数据数据来自《全国农产品成本收益资料汇编2016》, 美国农产品成本收益数据来源于美国农业部 (USDA) 数据 (https://www.usda.gov/topics/data)

与美国粮食价格持续下跌相对应的, 是我国粮食生产成本节节攀升。从图2来看, 自2009年以来, 我国四大主要粮食作物生产成本均出现了较大幅度上扬, 且都高于美国。这是因为, 随着我国经济的持续增长和农业朝着规模化、机械化、资本深化等方向转型[10], 土地、劳动力、资本等各类农业生产要素价格都发生了显著变化:

一是随着工业化、城镇化的推进, 土地要素在城乡之间出现快速的此消彼长, 耕地资源日益稀缺。调研显示, 在2010年至2016年期间, 土地成本上涨接近一倍, 江西、安徽、湖南等地土地的平均流转费用每亩在800—1 000元左右。外来业主在农业规模化生产过程中, 感到地租年年增加, 种地收益被严重挤压。为了解决这一困境, 他们往往向土地过度投入化肥、农药以获得高产, 这种行为严重破坏了当地生产生活环境。

二是农村劳动力大量转移, 许多地方出现了村庄“空心化”, 随之带来的结果是劳动力成本的上涨。2013年我国主要农产品的生产成本都比2007年上涨了一倍左右, 其中小麦上涨1.08倍、大豆1.14倍、稻米1.07倍。而在上涨的成本中, 又以劳动力成本上涨的最快。数据显示, 每亩家庭劳动日工价由2007年的18.9元/人上升到2013年的68元/人, 涨幅超过了3倍。

三是农业资本存量持续增加, 农业资本边际回报率显著下降。研究表明, 农业资本深化对农业经济增长有明显促进作用[11]。现阶段国家、社会和农户都在不断加大对农业投资力度, 但是当前大规模农业投资已经遭遇了较为严重的资本报酬递减作用。有学者测算了1981—2013年我国农业增量资本产出率 (Incremental Capital-Output Ratio, ICOR) , 发现其呈现快速上升趋势, 2013年已经达到7.7的水平。这意味着, 目前我国农业固定资产投入要增加7.7元, 才能带来1元回报, 边际收益递减现象愈演愈烈[12]。

农业生产成本的大幅提高直接沿着农业产业链拉高了国内农产品价格, 由此造成了粮食等国内部分农产品价格高于国际水平30%以上的“倒挂”局面。由于美国作为世界上最大的农产品出口国有着国际主要农产品价格定价权 (特别是粮食作物) , 在此次China-US Trade Conflicts中, 我国在农业领域的反制措施可谓“杀敌一千自损八百”:如果放开农产品价格与国际市场接轨, 国内农产品价格可能会暴跌, 进而损害农民的利益;启动对美国出口的农产品加税, 很可能会进一步推高国内农产品价格, 从而引发通胀;而采取引导农民种植大豆、玉米等农业结构调整的补贴政策, 则会使原本稀缺的耕地资源供求关系进一步紧张, 并带来一系列难以预料的后果。

四、美国农业部门高额补贴与我国农业产业安全面临的“补贴困境”

农业是具有弱质性的产业, 粮食又是具有战略意义的重要物资。为了确保粮食安全, 避免农业弱质性对国民经济的负面影响, 无论发达国家还是发展中国家, 都纷纷采用农产品价格保护、农业直接补贴、低息贷款等农业补贴政策。这些政策不仅能促进农业劳动者增收, 还能提高农产品产量, 并使农产品价格维持在较低水平。各国大规模的农业补贴政策在很大程度上压低了国际农产品价格, 并传导到国内市场, 给我国农业产业安全带来冲击。美国正是充分利用了WTO规则, 对其本国农业、农民采取了强有力的农业补贴政策, 才使包括小麦、玉米和大豆等粮食作物在内的农产品价格保持在较低水平, 甚至低于成本价。那么, 为什么我国不能在加大农业补贴力度基础上压低农产品价格, 从而保障农业产业安全呢?这是因为, 受制于当前我国整体发展阶段和农业生产条件, 我国农业产业面临着“补贴困境”。

一是受国家整体发展阶段所限, 涉农财政资金紧张, 相关配套措施不完善。美欧等发达国家, 农业人口比例小, 财政实力雄厚, 能够对农业进行大规模的补贴;由于市场机制完善, 法律法规比较健全, 实行的补贴政策有理有据, 效率很高。美欧的农业补贴政策既促进了农产品增产, 又实现了农民增收。与美欧国家相对应的是印度这样人多地少、幅员辽阔、地形复杂的发展中国家, 在现阶段则很难实行强有力的补贴政策。得益于改革开放四十年来的经济发展成果, 我国农业补贴政策在积极向美欧等发达国家靠拢, 国家财政对农业投入的绝对规模不断扩大 (见表1) 。自2004年起, 我国全面放开粮食购销市场和价格, 并开始实行对农民直接补贴政策, 农业补贴总额和支持水平大幅度提高[13]。但是, 与印度相类似, 我国农业基础条件仍然十分薄弱, 存在农业人口比例过大、土地碎片化程度高和国家财力有限等阶段性特征, 农业补贴等支持政策的效力并不尽如人意, 相应的配套措施往往无法发挥其预期效果, 常常被称为“撒胡椒面儿”式的支持1。

表1 国家财政用于农林水各项支出/亿元

资料来源:国家统计局农村社会经济调查司编《2017中国农村统计年鉴》 (中国统计出版社)

二是我国农户土地规模过小, 补贴无法形成规模效应。2015年我国为了支持粮食适度规模经营, 在全国范围从农资综合补贴中调整了20%资金, 整合了种粮大户试点资金和农业“三项补贴”增量资金。同时选择了部分省份, 将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴。该政策的目标主要为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。农业“三项补贴”改革后, 耕地地力保护补贴, 粮食直补和贷款贴息纷纷上阵, 农业补贴力度有了很大提升。

表2 2016年一些地区耕地地力保护补贴/元/亩 

资料来源:根据各地政府网站提供的数据收集整理

表2显示了2016年一些地区耕地地力保护补贴状况, 这一补贴具有普惠性, 但由于我国绝大多数农户土地规模在10亩以下, 且碎片化十分严重, 因此效果比较有限。从粮食直补情况来看, 2016年山东省种粮大户 (经营土地面积50～200亩) 每亩可获得60元补贴, 与人少地多的美国 (每亩61元人民币) 相差不多, 但只有法国的28% (每亩247元人民币) 。如按每个农户 (农场主) 获得的补贴总额, 则无法与之相比较。美国平均每个家庭农场经营耕地193.4公顷, 每公顷土地的补贴额为113美元, 可获直接补贴收入为21 854.2美元, 按2016年人民币兑美元汇率中间价6.6元计, 193.4公顷耕地可获直补14.42万元人民币, 农场主最高可获得不超过4万美元的补贴。而山东省的粮食直补一般仅限于50亩以上的种粮大户, 补贴范围有限。同时, 即使按照现有水平进行直补, 山东省最高补贴也不超过1.2万元, 与发达国家有较大差距。

三是现有的农业补贴政策遭遇WTO规则限制。目前, 我国东北三省和内蒙古等地开始实施目标价格政策试点, 希望通过“市场化收购+补贴”的方式提振日渐萎缩的大豆生产, 但是这一政策的补贴方式是按照实际种植面积进行的, 属于WTO规定的黄箱政策。根据WTO的规则, 我国仅能使用大豆总产值8.5%的补贴减让。生产者补贴等值常常被用来衡量政府对农业生产者保护水平, 内容涵盖财政支出、税收和补贴等方面, 是WTO仲裁的重要依据。为了避免国际官司, 发达国家都采用直接向农民补贴的“蓝箱政策”。但从目前的情况来看, 我国粮食直补的效果并不好, 一些学者认为, 粮食直补等补贴政策一没有增加农作物播种面积, 二对农产品产量增幅贡献很小, 三未能解决农民撂荒现象, 农业补贴政策效应有限, 农民“好感”但“不敏感”[14]。所以许多地方更愿意采用有减让要求的、直接补贴产量和价格的“黄箱政策”, 这是造成我国生产者补贴等值过高的重要原因, 也为国际舆论留下了口实。

在China-US Trade Conflicts下, 要确保我国农业产业安全, 提高农业补贴水平是必经之路。但目前我国一方面由于财力有限、农户经营规模过小, 农业补贴无法形成规模效应, 农业政策效果受到内部条件约束;另一方面受制于WTO规则, 对农业产量有促进作用的、按照实际种植面积进行补贴的政策已经遭遇“天花板”, 而不违背WTO规则的粮食直补效果却并不尽如人意, 农业补贴政策效果面临外部条件的制约。更为严重的是, “补贴困境”加剧了自2016年以来的农产品“高产量”“高进口”“高库存”的“三量齐增”局面。

五、美国贸易保护主义举措与我国农业产业安全面临的“全球化困境”

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不过, 经济全球化要求经济活动超越国界, 而经济全球化的领导者客观上要带头开放商品、资本和服务市场, 主动降低关税等贸易壁垒, 促进生产要素在世界范围的配置。尽管农业作为天然需要保护的弱质性产业, 但也可以在遵守国际规则前提下充分利用国际规则, 尽力做到趋利避害, 确保本国农业产业安全。就我国而言, 要在开放条件下保障农业产业安全需要具备三方面能力:一是要有强大的农业国际竞争力, 二是要有应对市场变化和自然灾害的能力, 三是要有促进农业可持续发展的能力[18]。现阶段我国在这三个方面的能力都比较薄弱。从农业国际竞争力来看, 有学者测算, 除了鱼及鱼制品外, 我国农产品基本都缺乏竞争优势[19]。从应对市场变化和自然灾害能力来看, 我国农业经营者投保意识不强, 投保率低, 对大江大河等大型水利设施治理比较重视, 但农田水利等基础设施不够完善, 再加之农村老龄化、空心化问题比较严重, 农户对现代农业市场风险和自然灾害的相关知识和技术了解不多。从农业可持续发展来看, 目前我国农业单产处于世界较高水平, 但这是以高投入、高污染、高能耗为代价的, 已经过度透支了本来就薄弱的土地肥力, 农业要实现可持续发展必须转型, 但这个过程并非一日之功。

由于我国在加入WTO时仍承诺要在规则范围内逐步放开农产品市场, 随着开放程度加大, 我国出现了粮食自给率逐年下滑、大豆等农产品全面沦陷、种子等农资依赖国外农业综合企业等等问题。为了削弱国际市场的不利影响, 确保国家粮食安全, 我国坚持采取粮食进口配额制, 实施超过减让要求的价格支持政策和按照产量进行补贴的政策。这些做法在一定程度上缓和了国际农产品价格波动带来的冲击, 但却引发了“三量齐增”症状、重大粮食走私案频发以及美国等粮食出口大国频频运用WTO规则向中国发难等问题2。

上述情况表明, 我国农业产业在缺乏三大能力的条件下持续开放, 逐渐形成了“全球化困境”:一方面是我国承诺要遵守WTO规则, 言之凿凿要担当经济全球化捍卫者的重任;另一方面却又出于保护农业产业安全的考量, 实施进口配额、“黄箱政策”等具有贸易保护主义倾向的政策。换而言之, 如果我们与国际市场接轨, 很可能丧失农业产业安全主动权, 但不接轨又有悖于经济全球化的大趋势和我们的承诺, 因而处于两难的“全球化困境”。

“全球化困境”在此次China-US Trade Conflicts中凸显得淋漓尽致。尽管我国针对美国贸易保护主义制裁的反制措施具有正当性和合理性, 但是从农业产业安全角度审视, 对部分农产品征税的做法其实值得商榷:从短期来说, 对我国牵涉甚广又缺乏比较优势的农产品加税, 会在一定程度上损害本国农民、农产品经销商和农业企业的利益3, 并通过产业链传导到消费品, 可能引发影响广泛的通胀问题。因此, 现在的问题是, 我国究竟愿意牺牲农业部门多大的利益来进行这场“摩擦”?从长期来看, 用加征关税、实施进口配额等具有贸易保护主义倾向的政策反制贸易保护主义始终是”自降格局”的保守策略, 最终将对深化我国各产业参与全球分工产生不利影响。那么, 另一个值得思考的问题是, 作为经济全球化的捍卫者, 我国可否采用更加高明的、符合经济全球化趋势的对策来破解与美国的这场摩擦?

六、破解我国农业产业安全深层次困境的基本思路

此次China-US Trade Conflicts, 凸显了我国农业产业安全在四个方面的深层次困境:一是“贸易困境”, 即由于我国已经成为全球最大的农产品进口国, 具有典型的“大国效应”, 并对美国等农产品出口大国有严重的贸易依赖;二是“价格困境”, 即由于我国农业生产成本居高不下, 国内农产品特别是粮食价格与国际价格“倒挂”;三是“补贴困境”, 即我国农业补贴政策受内外条件制约, 其政策效果难以得到较好的发挥;四是“全球化困境”, 即在经济全球化趋势下, 作为经济全球化最大捍卫者, 我国竞争力羸弱的农业产业面临是否与国际市场接轨的“两难抉择”。这些困境不仅严重威胁着我国的农业产业安全, 还对我国的粮食安全产生了极为不利影响。

......(删除)......农业产业安全特别是粮食安全, 对于有着痛苦而漫长饥荒记忆的中华民族具有十分重要的意义。......(删除)......那么, 我国应该如何来破解农业产业安全面临的困境呢?

古语云:“不谋全局者, 不足以谋一域。”我们应该意识到, 经济全球化是大势所趋, 农业拥抱国际市场既是践行“中国是经济全球化最重要的捍卫者”的庄严承诺, ......(删除)......未来我国只能是更深度地参与农业资源全球配置而不是关起门来保护弱质产业。为此, 我们提出了破解现阶段农业产业安全困境的十六字方针, 即“口粮自给, 休养生息, 因粮于敌, Da Quan在握”。

一是口粮自给。我国农业产业缺乏比较优势, 像过去一样保持很高的粮食自给率无疑将带来生产效率损失, 也不符合经济全球化的大势。事实上, 近年来粮食进口量持续攀升, 我国粮食自给率已经跌破90%以下。目前“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”已经成为大家的共识, 而且我国也应该能够实现这一目标。以日本为例, 日本自然禀赋与我国相类似, 但其深度参与国际分工, 市场化程度极高。在这样的内外条件约束下, 日本农产品严重依赖进口, 粮食自给率很低。根据日本农林水产省的资料显示, 2011年日本居民膳食能量结构的国产供给部分不足39%。不过, 日本却保证了较高的口粮自给率, 其大米国产供给部分高达97%[20]。未来随着经济社会发展和人民生活水平提高, 我国粮食需求可能会持续增加, 据估算, 2020—2035年我国人均粮食消费将超过450公斤, 但即使考虑到耕地较少等因素, 粮食生产仍然能够满足需求 (见表3) 。因此, 现阶段我们应逐步将有限的农业资源集中于稻米、小麦等谷物生产;继续坚守18亿亩耕地数量和质量红线;划定永久基本农田, 探索建立粮食生产功能区、核心区, 建立集中连片、旱涝保收、高产高效、环境友好的高标准农田;继续加大在主粮作物育种、重大病虫害防治以及以基因组学为核心的现代农业生物技术方面的研究, 着力突破一批共性关键技术;提高农业支持政策的针对性和资金使用的有效性, 保证农民种粮积极性。

表3 2020—2050年我国粮食产量预测

二是休养生息。所谓“休养生息”是指在确保“口粮自给”的前提下, 对符合条件的耕地采取季节性休耕、全年休耕和轮作休耕等方式, 使耕地休养生息。这样既能保护生态环境, 又能提高农业可持续发展能力, 实现“藏粮于地”。目前我国粮食高单产是以大剂量化肥和农药等化学制品投入为代价的。数据显示, 2012年中国稻谷、小麦单产分别为6 776.9千克/公顷和4 986.9千克/公顷, 分别高于同期世界平均水平的53.7%和60.2%。但2011年中国化肥施用量占了世界化肥总施用量的31.9%。这一状况带来了较为严重的环境破坏, 水土流失、土壤沙化和盐碱化, 威胁着农业可持续发展, 因而休养生息非常必要。近期我国已经开展了轮作休耕试点, 2018年新增584万亩轮作休耕试点, 全国轮作休耕面积达到1 200万亩。不过, 我国面临着农村劳动力老龄化、空心化等问题, 许多地区已经出现了耕地抛荒现象。因此, 在推行休耕政策的过程中, 我国应该重视休耕带来的抛荒以及由此带来的水土流失等生态问题。建议增加休耕后的耕地管护补贴, 要求被补贴农户对休耕地采取合理的保护措施, 如种草或绿肥植物等。同时, 可以通过土地流转, 引入社会资本对休耕地进行集中管护, 恢复地力和水资源, 从而实现较好的环境效益。

三是因粮于敌。因粮于敌, 语出《孙子兵法》第二篇《作战篇》, 原意是指率领军队进入敌国境内作战时, 要善于从敌国解决粮食补给, 从而大大减少本国的经济实力消耗。这里借这一词指通过海外屯田等方式从国外获得农产品供给来满足本国需求的战略方针。这里强调“敌”并非指敌人, 而是突出军事、外交等手段在这一方针的重要作用, 同时暗示进口农产品可以来自战略竞争对手的倾向。由于我国农业缺乏比较优势, 在经济全球化背景下, 要依靠自身满足国内旺盛的农产品需求几乎不可能。而在不能掌握丰裕“粮源”的情况下仅仅借助国际贸易获取农业资源则很容易被他国在战略上“掐住脖子”。因此, 要确保以粮食安全为核心的农业产业安全, 我国必须放眼世界进行农业资源全球化配置, 而“海外屯田”是其主要手段。“一带一路”建设为我国海外屯田指明了方向。中亚地区地广人稀, 地势平坦, 可耕地面积广大;东南亚地区物产丰富, 能满足中国多样化需求;南亚地区人口稠密, 劳动力资源丰富, 可降低农业发展成本;西亚地区农产品自给率低, 可以成为中国农业提供广阔的市场;东非地区农业能够成为中国资本进入非洲的重要窗口。与“一带一路”沿线国家可以通过多种方式进行合作, 从而补齐我国农业短板。这些方式主要包括:中资企业在东道国进行土地购买和租赁;发掘东道国优质的农业企业, 通过入股、并购等方式与当地农业企业合作;通过各种渠道, 打入当地农资市场, 控制东道国农业上游产业链;有效介入当地农产品市场, 加强农产品销售渠道控制;与各类国际合作组织、跨国农业企业合作, 从事农业科技研发合作;最后, 借助“大国崛起”的背景, 通过其他方面合作换取农业利益。

四是Da Quan在握。确保农业产业安全的终极方式, 不仅在于自身具有很强的农产品供给实力, 更在于对国际农产品定价权的掌控。正如美国农史学家Douglas Hurt (2002) 对美国东海岸农业之所以发达的原因所做的评价:“它的繁荣不仅仅依赖于肥沃的土壤, 更在于熙熙攘攘的大西洋贸易网络。”[21]毋庸置疑, 国际农产品定价权是以本国农业生产能力为基础的, 但还需要具备两个条件:一是本国要具有在国际农产品市场上有影响市场能力的大型农业综合企业 (Agribusiness) , 二是要有能够直接影响世界农产品价格的农产品交易中心。以美国为例, 美国之所以能够掌握国际农产品定价权, 除了自身有很高的农业生产效率外, 还在于有ADM、嘉吉、路易达孚等农业综合企业在全球范围延伸产业链, 以及芝加哥期货交易所等具有世界影响力的六大商品交易中心。我国未来以“Da Quan在握”为农业产业安全的目标, 应当在夯实自身农业生产能力基础上打造有效率的市场机制, 包括降低农业企业生产性补贴, 完善农业生产要素市场改革, 着力提升我国农业综合企业“自生能力”;鼓励具有实力的农业综合企业走出国门进行海外投资;逐步放开市场管制, 完善市场监管和市场准入等相应交易配套设施, 为涉农资本提供交易平台, 最终建立具有国际影响力的农产品现货和期货交易中心。

“口粮自给, 休养生息, 因粮于敌, Da Quan在握”十六字方针相互联系, 缺一不可, 是破解我国农业产业安全现实困境和利于长远发展的基本思路。“口粮自给”是实现农业产业安全的最低标准, 它牢牢把握粮食安全这根红线, 为其他十二字特别是“休养生息”方针提供了重要基础;“休养生息”方针是提高农业可持续发展能力的重要方式, 是农业生态环境改善和农业国际竞争力提升的保障;“因粮于敌”方针是实现农业资源全球化配置的主要手段, 它可以弥补“休养生息”后农产品缺口, 也是基于我国国内不具备国际市场丰裕粮源的情况下实现“Da Quan在握”方针的重要抓手;“Da Quan在握”方针是彻底解决我国农业产业安全威胁的最高目标, 我国想要在可能持续很长一段时间的China-US Trade Conflicts中取得农业领域内的最终胜利, 必须要“Da Quan在握”。

——END

编者注：

• 本文转自：罗浩轩,郑晔.China-US Trade Conflicts下我国农业产业安全深层次困境及破解思路[J].西部论坛,2019(01):11-20.

• 由于不可抗拒的原因，对原文有删减、替代；参考文献、关键词、英文摘要、注释略，格式稍有调整

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